MUNICÍPIOS: A LINHA DE FRENTE NA GESTÃO TERRITORIAL E AMBIENTAL DO BRASIL

A Constituição Federal de 1988, a Lei n.º 6.938/81, a Lei Complementar n.º 140/2011, a Lei Federal n.º 10.257/2001, e a Resolução CONAMA n.º 237/97, conferiram aos municípios brasileiros a missão constitucional de proteger o meio ambiente local. Em um país de dimensões continentais, a máxima “pensar globalmente, agir localmente” nunca foi tão pertinente. É nos municípios — espaço de convivência diária da sociedade — que os impactos ambientais se manifestam com mais força e onde as soluções podem ser mais eficazes.
O município é o ente federativo-chave para a gestão ambiental de impacto local. A Constituição, em seu artigo 30, inciso I, estabeleceu a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, o que inclui o meio ambiente. Esse entendimento foi aprofundado pela Resolução CONAMA n.º 237/97 e pela LC n.º 140/2011, que regulamentou a competência comum entre União, Estados e Municípios para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, a fauna e a flora, e também através da Lei Federal n.º 10.257/2001, Estatuto da Cidade, que trata do ordenamento territorial.
A proximidade com a realidade concreta permite aos gestores municipais conhecer detalhadamente seu território, identificando potencialidades, fragilidades e soluções adequadas às peculiaridades regionais. Entretanto, a proximidade com o problema não significa automaticamente capacidade institucional para resolvê-lo. Apesar do avanço do arcabouço legal, parcela significativa dos municípios ainda não exerce plenamente seu dever constitucional, mesmo existindo órgão ambiental; conselho de meio ambiente, normativas; fundo de meio ambiente; e em alguns casos capacidade humana operacional.
Dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC/IBGE 2017-2020) revelam avanços significativos, mas também desafios persistentes. Em 2017, 93,4% dos municípios brasileiros dispunham de algum órgão para tratar de meio ambiente, contra 88,5% em 2012. O percentual é proporcional ao porte populacional: chega a 100% nas cidades com mais de 500 mil habitantes. Por regiões, os maiores índices estão no Norte (98,2%), Sul (97,1%) e Centro-Oeste (96,4%), enquanto Nordeste (91,5%) e Sudeste (90,8%) apresentam os menores percentuais.
Quanto aos Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CMMAs), instâncias colegiadas que integram os Sistemas Nacional e Estadual de Meio Ambiente, 74,1% dos municípios os possuíam em 2017. Até 1987, apenas 3,3% contavam com esse importante fórum participativo. Sudeste (87,2%) e Sul (83,4%) lideram, enquanto o Nordeste registra o menor índice (53,2%). Destaca-se Sergipe, que saltou de 25,4% para 66,7% entre 2012 e 2017. Predominam CMMAs de natureza deliberativa (82,7%), sendo que 77,7% têm composição paritária entre governo e sociedade civil.
Os Fundos Municipais de Meio Ambiente (FMMA), que asseguram recursos financeiros para as políticas ambientais, estão presentes em 50,3% dos municípios, aumento de 13,1 pontos percentuais em relação a 2012. A presença é maior no Centro-Oeste (72,4%), Sul (65,3%) e Norte (59,8%), e menor no Sudeste (49,4%) e Nordeste (33,1%). Rio Grande do Sul (96,2%), Rio de Janeiro (95,7%) e Pará (85,4%) lideram, enquanto Piauí (15,6%) e Paraíba (6,7%) apresentam os menores percentuais.
Estudo publicado na Revista Brasileira de Desenvolvimento Territorial Sustentável (GUAJU, 2020) analisou a evolução da gestão ambiental municipal em cinco áreas: Estrutura, Legislação, Recursos Humanos, Conselho e Fundo Ambiental. Os resultados apontam avanço significativo até 2017, principalmente após a LC n.º 140/2011, com aumento de órgãos ambientais e de pessoal. Persistem, porém, diferenças regionais, com o Nordeste apresentando os indicadores mais desafiadores.
Em relação à legislação ambiental específica, a evolução é expressiva: 42,5% dos municípios em 2002, 65,5% em 2013 e 67% em 2017. A Região Sul lidera (82,5%), enquanto o Nordeste registra o menor índice (51,4%). As temáticas mais presentes são saneamento básico (47,1%), coleta seletiva (41,9%) e zonas de proteção ambiental (32,2%).
O contingente de pessoal ocupado na área ambiental saltou de 31 mil profissionais em 2002 para 61 mil em 2013, chegando a 57,5 mil em 2017. Em 2017, 50,8% eram estatutários, 22,9% comissionados e 18,1% outros vínculos. A Região Sul tem o maior percentual de estatutários (65,6%), enquanto o Nordeste registra a maior proporção de comissionados (34,1%).
Não basta criar uma secretaria de meio ambiente desprovida de normativas e políticas públicas. A gestão ambiental deve ser contínua, planejada e integrada às demais políticas municipais. Para assumir plenamente suas competências, o município precisa preencher requisitos fundamentais: arcabouço legal (Código Municipal de Meio Ambiente alinhado ao Plano Diretor); estrutura institucional (órgão ambiental capacitado com corpo técnico próprio ou em consórcio, e Conselho deliberativo e paritário); e instrumentos de gestão (Fundo Municipal, Planos de Saneamento Básico e de Resíduos Sólidos).
Com a LC n.º 140/2011, cabe ao município licenciar atividades de impacto local, conforme tipologia definida pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, desde pequenos comércios até a gestão de resíduos sólidos e o parcelamento do solo urbano.
Além do licenciamento, diversos programas devem ser implementados: Agenda 21 Local e Plano Ambiental Municipal como ferramentas de planejamento participativo; gestão de resíduos sólidos com eliminação de lixões, coleta seletiva e logística reversa (Lei n.º 12.305/2010); recursos hídricos com integração aos Comitês de Bacia e revitalização de rios urbanos; educação ambiental com projetos como Agente Ambiental Jovem e Salas Verdes; e parcerias público-privadas para viabilizar investimentos em saneamento, parques urbanos e de concessões florestais onerosas.
Apesar dos avanços quantitativos, os dados do IBGE revelam que os incrementos nem sempre foram acompanhados de melhorias qualitativas. O percentual de conselhos paritários caiu de 91,8% em 2012 para 77,6% em 2017, e a proporção de fundos ativos recuou de 37,3% para 35,9% no mesmo período.
Há necessidade permanente de transparência, de controle social e de capacitação contínua dos agentes públicos. A atuação do Ministério Público e dos conselhos municipais é fundamental para garantir que a gestão ambiental não seja refém de pressões políticas imediatistas ou de interesses econômicos predatórios, sem olvidar da efetiva ação dos tribunais de contas nas auditorias dos fundos de meio ambiente, quanto seu uso e destinação.
Os desafios são imensos, mas as ferramentas estão disponíveis. A proteção ambiental é complexa e tem custo elevado, como alerta Paulo Sérgio Sampaio Figueira em seu “Manual de Gestão Ambiental”, publicado pela União Brasileira de Apoio aos Municípios (UBAM). No entanto, ao assumir seu papel constitucional, o município deixa de ser mero espectador e se torna protagonista na construção de cidades mais saudáveis, justas e sustentáveis.
A gestão ambiental municipal constitui, portanto, um dos principais fatores de articulação político-administrativa do desenvolvimento sustentável local. A capacidade dos municípios de instituírem seus Sistemas Municipais de Meio Ambiente tem sido passo fundamental para a efetividade dessa gestão, garantindo o equilíbrio ambiental não só para os cidadãos de hoje, mas para as gerações futuras — compromisso inegociável inscrito no artigo 225 da Constituição Federal e nos diversos tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário.
A Constituição Federal de 1988 e a Lei Complementar n.º 140/2011 entregaram aos municípios brasileiros a chave para a gestão ambiental de impacto local, mas, passadas mais de três décadas, os números revelam uma realidade preocupante: enquanto 93,4% das cidades possuem alguma estrutura ambiental, apenas metade conta com Fundo Municipal de Meio Ambiente efetivo e somente 74% têm Conselhos deliberativos em funcionamento pleno. Onde está o Ministério Público para exigir o cumprimento desse dever constitucional? Onde estão os Tribunais de Contas para fiscalizar a aplicação dos recursos e a omissão dos gestores? Onde está o Congresso Nacional para garantir que a descentralização ambiental não se torne apenas uma transferência de responsabilidades sem o correspondente aporte de recursos e capacitação técnica? A gestão ambiental municipal não pode continuar refém da boa vontade de prefeitos ou da pressão pontual de promotores; é preciso que todas as instituições de controle, de fiscalização e de formulação de políticas públicas assumam, de uma vez por todas, seu papel nesse pacto federativo ambiental.
O Brasil possui 5.571 municípios, e em cada um deles há rios sendo degradados, resíduos sendo descartados inadequadamente, áreas de preservação sendo ocupadas irregularmente e populações inteiras sofrendo as consequências da ausência de políticas ambientais efetivas. Os dados do IBGE mostram que apenas 67% dos municípios possuem legislação ambiental específica, e o percentual de conselhos paritários caiu de 91,8% para 77,6% entre 2012 e 2017 — um retrocesso inaceitável num momento em que a pauta ambiental deveria ser prioridade absoluta. Universidades e institutos federais precisam ocupar esse vácuo com pesquisa e extensão; o Ministério do Meio Ambiente e o Ibama precisam retomar seu papel de articuladores e indutores dessa política; as câmaras de vereadores precisam fiscalizar e legislar; e o sistema de justiça precisa agir com rigor contra a omissão. A conta do descaso ambiental municipal chegará para todos nós, e não há tribunal superior que absolva a sociedade das consequências de um meio ambiente degradado.

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